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Rechtssichere Regelung verkaufs­offener Sonntage möglich Mittwoch, 27 September 2017 11:04 Foto: oh

Rechtssichere Regelung verkaufs­offener Sonntage möglich

Seit einigen Monaten gibt es in vielen Kommunen kontroverse Diskussionen um die Durchführung verkaufsoffener Sonntage verbunden mit erheblicher Rechtsunsicherheit auf Seiten der Einzelhändler und Werbegemeinschaften als auch der genehmigenden Behörden. Grund dafür sind Entscheidungen von Verwaltungsgerichten, nach denen ein verkaufsoffener Sonntag mit einem konkreten Anlass verbunden sein muss. Aufgrund der unsicheren Rechtslage befürwortete die IHK Braunschweig die Erstellung eines Rechtsgutachtens im Auftrag der IHK Niedersachsen (IHKN) und weiterer IHK-Landesarbeitsgemeinschaften, mit dem die Notwendigkeit und rechtssichere Ausgestaltung der Anlassbezogenheit von Verkaufssonntagen überprüft werden. Der Düsseldorfer Staatsrechtslehrer Professor Dr. Johannes Dietlein, der dieses Gutachten erstellt hat, spricht im Interview über die wichtigsten Ergebnisse seiner Studie.

wirtschaft: Herr Professor Dietlein, nach den Ladenschlussgesetzen der Bundes­länder besteht weitestgehend ein Sonntagsöffnungsverbot für den Handel. Auf welchen rechtlichen Grundlagen basiert im Wesentlichen der Sonntagsschutz?

Dietlein: Der Sonn- und Feiertagsschutz findet sich schon in der Weimarer Reichsverfassung von 1919. Von dort wurde er 1949 in das Grundgesetz übernommen. Die Regelung bindet zunächst einmal den Gesetzgeber – und zwar in zweierlei Hinsicht. Zum einen muss dieser ein konkretes Konzept des Sonn- und Feiertagsschutzes entwerfen. Zum anderen wirkt die Verfassungsnorm sozusagen als Leitlinie oder Leitprinzip für den Gesetzgeber. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss nämlich die Arbeitsruhe die Regel und die Durchbrechung der Arbeitsruhe die Ausnahme sein. Es gibt also kein starres Verfassungsgebot der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen, sondern einen Verfassungsauftrag an den Gesetzgeber, jeweils zeitgemäße Modelle des Sonn- und Feiertagsschutzes zu entwerfen. Der Hintergrund ist klar: eine schematische Umsetzung der Arbeitsruhe wäre in einer modernen Gesellschaft völlig undenkbar. Wir benötigen Infrastrukturen der medizinischen Versorgung, Verkehrs­infrastrukturen, Infrastrukturen der Daseinsvorsorge wie Strom und Wasser, die durchgängig zur Verfügung stehen müssen. Auch die gesellschaftliche Einstellung gegenüber dem Sonntag ändert sich, gerade was die private Gestaltung dieser Tage angeht. Verfassungsrechtlich gesehen stehen da ja auch wichtige Verfassungspositionen hinter, zum Beispiel der Schutz der Gesundheit oder die freie Entfaltung der Persönlichkeit. Insofern muss der Gesetzgeber immer wieder Wege eines vernünftigen Interessenausgleichs finden. Das ist in einem demokratischen Gemeinwesen eine selbstverständliche Daueraufgabe. Und deshalb ist es richtig, auch immer wieder darüber nachzudenken, ob die bestehenden gesetzlichen Regelungen zum Ladenschluss noch zeitgemäß sind. Ein solches Nachdenken über den Ladenschluss bedeutet also nicht, dass der Sonn- und Feiertagsschutz zur Disposition gestellt werden soll. Das wäre verfassungsrechtlich auch gar nicht möglich.

wirtschaft: In Ihrem Gutachten stellen Sie fest, dass in den meisten Ländern die Spielräume für Sonntagsöffnungen nicht ausgeschöpft werden. Welche Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung könnten zusätzlich oder alternativ ins Gesetz formuliert werden?

Dietlein: Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber keine Vorgaben dazu gemacht, aus welchen Gründen genau Ausnahmen von dem Grundsatz der sonntäglichen Arbeitsruhe gemacht werden. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber hinreichend tragfähige Gründe des Gemeinwohls vorweisen kann. Dabei gibt es übrigens keinen abschließenden Numerus clausus der Gemeinwohlgründe. Natürlich: manches ergibt sich unmittelbar aus der Verfassung, etwa der Schutz von Leben und Gesundheit, der zum Beispiel eine medizinische Versorgung auch an Sonn- und Feiertagen zwingend fordert. Ansonsten aber ist es die Aufgabe des Parlaments, mögliche Gründe des Gemeinwohls zu ermitteln, die Ausnahmen vom Grundsatz der Arbeitsruhe am Sonntag notwendig machen. Das Sonn- und Feiertagsrecht steht also im demokratischen Diskurs. Früher war das Ladenschlussrecht Bundesrecht. Aus dieser Zeit stammen Regelungen, die auf einen sogenannten Anlassbezug für Ladenöffnungen setzen. Man hatte hier im Grunde die Versorgung der Besucher von Messen und Märkten im Auge. Das ist ein völlig legitimer Grund für Ladenöffnungen. Aber natürlich ein sehr enger und vielleicht gar nicht mehr so zeitgemäßer Grund. Jedenfalls sind viele andere und vielleicht auch viel drängendere Gründe denkbar, die wir derzeit nicht in den Gesetzen stehen haben. Denken Sie nur an die zunehmenden Probleme des stationären Einzelhandels im Wettbewerb mit dem Online-Handel oder an die drohende Verödung vieler Innenstädte, die auch mit den Problemen des Einzelhandels zusammenhängen. Hier sind viele Gründe denkbar, die verfassungsrechtlich tragfähig wären, um einen flexibleren Umgang mit Ladenöffnungszeiten zu ermöglichen. Die neue Landesregierung in Nordrhein-Westfalen ist mit dem gerade vorgelegten Entfesselungspaket I ja schon mal einige Schritte nach vorne gegangen. Die Spielräume dafür sind da, auch in den anderen Bundesländern.

wirtschaft: Der neue Sachgrund »Vitalisierung der Innenstädte« erscheint bei notleidenden Innenstädten, Ortskernen und Stadtteilen ein plausibler Grund. Welche Legitimation für eine Sonntagsöffnung könnte für durchschnittlich bis gut frequentierte Standorte gelten?

Dietlein: Nun, ich würde hier nicht von einem »neuen« Sachgrund sprechen. Aus verfassungsrechtlicher Sicht geht es darum, dass der Gesetzgeber eigene Spielräume hat, um Risiken zu bewerten und Instrumente zu implementieren, um Risiken zu bekämpfen. Wenn der Gesetzgeber solche Risiken sieht, dann wird man ihm die Befugnis zugestehen müssen, hier auch tätig zu werden. Welche reale Anwendungsbreite dann ein konkreter Sachgrund hat, wird man sehen müssen. Vieles hängt sicherlich davon ab, auf welche Gründe sich der Gesetzgeber stützt und wie hoch er diese Gründe gewichtet. Das Ziel »Vitalisierung der Innenstädte« ist sicher nur eines von vielen denkbaren. Gerade für boomende Städte mit ihrem dann zumeist hohen Bedarf an Fachkräften könnten verkaufsoffene Sonntage etwa auch ein Instrument der Selbstdarstellung und der Werbung sein, um in dem schärfer werdenden Wettbewerb um Nachwuchskräfte und damit letztlich im Standortwettbewerb zu bestehen. Und was die scharfe Konkurrenzsituation zum Online-Handel angeht, wird die Situation auch an gut frequentierten Standorten ja nicht unbedingt wesentlich anders sein als in weniger gut aufgestellten Städten. Aber dies sind dann Punkte, die im demokratischen Diskurs geklärt werden müssen. Die Aufgabe des Verfassungsjuristen kann hier nur sein, den rechtlichen Rahmen für diesen Diskurs offenzulegen. Er sollte sich aber davor hüten, gleich das Ergebnis dieses Diskurses mitzuliefern.

wirtschaft: In Niedersachsen gibt es vor allem Streit um den sogenannten Anlassbezug. Muss wirklich Justin Bieber in den Fußgängerzonen auftreten, oder lassen sich auch andere Begründungen für das Shoppen am Sonntag finden?

Dietlein: Die Frage des Anlassbezuges ist mittlerweile in vielen Bundesländern zu einem ganz zentralen Streitpunkt für Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen geworden. Ich sehe diese Entwicklung mit Besorgnis. Die Gerichte haben ihre Rechtsprechung zu den Voraussetzungen für solche Ladenöffnungen in den letzten Jahren spürbar verschärft. Das steht in einem völligen Kontrast zu der offensichtlich hohen Akzeptanz, die verkaufsoffene Sonntage in der Bevölkerung längst haben. Gerade bei der Frage, ob das Shoppinginteresse der Menschen als Grund für Ladenöffnungen in Betracht kommt, zeigen sich die Gerichte dezidiert ablehnend. Dabei hat sich das Bundesverfassungsgericht in seiner Grundsatz­entscheidung aus dem Jahre 2009 keineswegs eindeutig positioniert. Es tendiert zwar dahin, das alltägliche Shoppinginteresse nicht einfach als Grund für sonntägliche Ladenöffnungen anzusehen. Andererseits finden sich im Urteil auch vorsichtige Andeutungen dahin, dass der Gesetzgeber auf ein geändertes Freizeitverhalten der Menschen Rücksicht nehmen dürfe. Ich denke, dass hier für die Zukunft durchaus mit Bewegung zu rechnen ist. Denn wenn es stimmt, dass gerade der Sonntag einer der Haupttage für den Online-Handel ist, dann ist das ein starkes Zeichen dafür, dass sich Dinge geändert haben. Aber hierzu muss natürlich erst einmal der Gesetzgeber vorlegen. Die Gerichte können nicht von sich aus die in den meisten Ländern sehr engen Gesetze ändern.

wirtschaft: Vor allem die Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichtsurteils von 2015 provozieren im Hinblick auf das Verhältnis von Einzelhandelskunden und Veranstaltungsbesuchern sowie die Nähe zwischen Anlass und den öffnenden Geschäften immer wieder Rechtsstreitigkeiten. Kann dieses Urteil überhaupt praxisnah und zugleich rechtssicher umgesetzt werden?

Dietlein: Ich habe den Eindruck, dass das keine wirklich glückliche Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war. Das Gericht hat die früher bestehenden Möglichkeiten der Ladenöffnung aus meiner Sicht ohne verfassungsrechtliche Not drastisch reduziert und Parameter aufgestellt, die in der Praxis ganz schwer umzusetzen sind. Gerade auch die Forderung nach einer prognostischen Abschätzung von Besucherströmen ist ein Bürokratiemonster, das enorme Rechtsunsicherheiten in sich birgt. Das Gericht nennt hier weitreichende Befragungen als Instrument zur Klärung der Situation. Ich frage mich, wie das funktionieren soll. Auch die These, dass ein Anlassbezug nur vorliegt, wenn sich die Einkaufskunden vorrangig aus Teilnehmern der Veranstaltung zusammensetzen und nicht aus anderen kaufinteressierten Bürgern, kann ja nicht wirklich überzeugen. Sie führt letztlich zu dem paradoxen Ergebnis, dass gerade weil die Menschen mehrheitlich für Ladenöffnungen an Sonn- und Feier­tagen sind und deshalb die vorhandenen Angebote mit Begeisterung annehmen, diese Ladenöffnungen plötzlich nicht mehr zulässig sind. Das kann eigentlich nicht richtig sein. Insofern liegt es nahe, gegebenenfalls durch eine Änderung der recht­lichen Normen nachzusteuern.

wirtschaft: Wie hoch ist in diesem Rahmen die rechtlich zulässige Höchstzahl für Sonntagsöffnungen in einem Jahr?

Dietlein: Das Bundesverfassungsgericht hat sich nie auf eine absolute Höchstzahl festgelegt und wird das sicherlich auch weiterhin nicht tun. Das widerspräche letztlich auch dem Ausgestaltungsmandat, das das Grundgesetz dem Gesetzgeber gibt. Das Bundesverfassungsgericht geht von einem allgemeinen Regel-Ausnahme-Verhältnis aus und fordert tragfähige Gründe für Ladenöffnungen. Mit festen Zahlen kann man hier nicht operieren. Immerhin haben wir eine beiläufige Bemerkung des Bundesverfassungsgerichts, dass es acht verkaufsoffene Sonn- und Feiertage im Jahr als eher unproblematische Größe ansieht. Eine absolute Grenze definiert diese Zahl aber sicher nicht. Eine absolute Grenze nimmt das Gericht erst dort an, wo Ausnahmen von der Sonntagsruhe nicht mehr als solche erkennbar sind. Mit dem Grundgesetz nicht mehr vereinbar wäre also eine weitgehende Gleichstellung des Sonntags mit den Werktagen. Wer das anstrebt, müsste schon die Verfassung ändern – und dafür wird es die erforderlichen Mehrheiten sicherlich nicht geben.

wirtschaft: In Niedersachsen sind bislang die Adventssonntage tabu. Muss das so sein?

Dietlein: Ganz sicher nicht! Das Bundesverfassungsgericht hat ganz klar festgestellt, dass die Besonderheiten der Vorweihnachtszeit schon für sich genommen Ladenöffnungen an einzelnen Sonntagen im Advent rechtfertigen können. Frei übersetzt heißt das, dass die Freigabe von zwei, nicht aufeinanderfolgenden verkaufs­offenen Adventssonntagen in jedem Falle ohne Weiteres möglich ist. Es spricht verfassungsrechtlich nichts dagegen, diese Möglichkeit auch zu nutzen.

Bild oben: Professor Dr. Johannes Dietlein (5. v. r.) bei der Übergabe seines Gutachtens an die Vertreter der IHK-Landesarbeitsgemeinschaften.

geschrieben von  wo